Ignorer ses ennemis ou s’en occuper, une question pour les politiques de développement scolaire.
A défaut de choisir ses ennemis, ce qui est dangereux et présomptueux, il est du moins utile de les reconnaître et de les nommer.
Il n’est pas d’usage que les auteurs (les concepteurs, les conseils, ce que l’on voudra) des politiques publiques s’attardent sur la question des ennemis, soit qu’ils pensent ne pas en avoir, soit qu’ils jugent, avant d’y avoir trop réfléchi, n’être en tout cas pas de taille à les affronter. C’est ainsi que les politiques écrites, les documents d’intentions, les plans dits stratégiques vont directement à l’énoncé des multiples choses qu’il faudrait faire, sans passer par une interrogation sur les forces, les habitudes sociales, les comportements ou les intérêts qui pourraient s’y opposer.
Nous allons poser ici que les politiques qui tentent de favoriser le développement des systèmes scolaires en Afrique subsaharienne ont deux ennemis, le clientélisme et la résignation. Nous réservons à un autre document le devoir de prouver ce qui est présenté ici comme une hypothèse : pour peu qu’on en retrace les chemins, on trouvera que les politiques de développement scolaire en Afrique subsaharienne ont échoué contre l’action conjuguée de ces deux ennemis et d’aucun autre.
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Le clientélisme est un mode de relations dans lequel on admet que les décisions des détenteurs de l’autorité se transforment en créances sur leurs bénéficiaires ou en moyen de paiement d’une dette que l’on a envers eux. Le recruteur recrute pour se faire un obligé ou pour éteindre une obligation antérieure. Dans ce système, dettes et créances ne sont pas strictement individuelles (on éteint une dette en la payant à un proche du créancier) et les communautés d’intérêts au sein desquelles les dettes et les créances se compensent sont de natures variées : familiales, politiques, géographiques, fraternités d’école ou d’armée, etc. Je recrute le fils, parce que le père, qui était un de mes condisciples à la faculté, a facilité l’admission de ma mère dans un bon hôpital. La corruption, souvent montrée du doigt, est une forme abâtardie de clientélisme où un gain monétaire immédiat se substitue au devoir civil et moral de la solidarité de groupe ou d’amitié. Cependant, la prééminence du clientélisme dans les relations sociales permet à la corruption de passer inaperçue et fait donc son lit. Dans un monde de relations clientéliste, la puissance d’un individu ou d’un groupe se mesure au nombre de ses obligés et l’usage d’une position d’autorité est donc orientée vers cette croissance de la clientèle.
La résignation est une attitude mentale menant à préférer un statu quo inconfortable à une action pour le changer, soit que la réussite de l’action soit considérée comme trop improbable, soit que le gain soit jugé trop minime, soit que le risque attaché à l’action soit jugé trop grand. A l’instar du clientélisme, la résignation a une forte dimension collective dans la mesure où parmi les risques attachés à l’action figure la désapprobation de l’entourage. La résignation n’est ni paresse (de rudes travailleurs peuvent être résignés à leur sort), ni procrastination (le procrastineur croit, à la différence du résigné, que demain sera plus favorable), ni cynisme (le résigné ne cherche pas à tourner le statu quo à son avantage, il le subit).
La résignation renforce le clientélisme, puisque celui qui désapprouve ce mode de relations se pense impuissant à le changer. Le clientélisme adoucit la résignation, puisqu’il peut offrir au sujet une solution personnelle à un problème qu’il rencontre, sans remettre en cause l’ordre social qui a créé ce problème. Je n’ai pas besoin de changer le système de santé, ce que d’ailleurs je ne saurais pas faire, puisque mon camarade a facilité l’admission de ma mère dans l’un des rares hôpitaux convenables du pays.
Ce papier est une interrogation sur les procédés de combat contre le clientélisme et la résignation, qui seraient accessibles à des politiques publiques de développement de l’éducation en Afrique subsaharienne. Son principe est donc le contrepied de l’à quoi bon, de l’on n’y peut rien, du tant qu’on n’aura pas. C’est en conséquence une peinture naïve, avec quelques détails colorés.
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Les auteurs de politiques sectorielles et leurs conseils ont depuis longtemps identifié le clientélisme comme un ennemi, et ont tenté de lui opposer une réponse technicienne sous forme de critères, de procédures et d’applications informatiques.
C’est une réponse à la portée des instruments de l’aide publique, qui sait aisément financer des études techniques et aime les dehors de neutralité qu’offre ce genre d’intervention. A une problématique ardue et complexe, mettant en jeu les règles d’un équilibre social, voici une réponse circonscrite dans l’espace (mettons de l’ordre dans tel procédé de gestion par des critères et des applications), dans le temps (cela sera fait dans les trois ans) et dans les finances (au pire, quelques millions de dollars). L’espoir, parfois explicite, souvent soufflé à demi-mot, derrière lequel les initiateurs de ces réponses se dédouanent de la saveur naïve qu’elles expriment, est qu’il se trouvera quelques fonctionnaires bien placés, ardents à faire changer les modes dominants des relations sociales et hâtés d’en finir avec le clientélisme, pour s’abriter avec adresse derrière les règles nouvelles et leurs rudes logiciels pour résister aux pressions coutumières. La réponse technocratique, à défaut de réformer les relations de clientèle, offre à qui veut le faire un sauf-conduit, à mi-chemin du prétexte et de l’abri textuel fragile.
J’ai pu constater quelquefois, avec étonnement, que de telles approches sont aptes à enfoncer un coin dans les réseaux serrés du clientélisme. Scène vue dans un pays d’Afrique centrale, où j’avais un peu gagné la confiance d’un cadre des ressources humaines du Ministère de l’Education : arrive le Directeur de Cabinet, rien moins, dans le bureau de ce cadre, pour demander qu’on lui remette la fiche de ses états de service, bien utile à quelques semaines de la retraite. Refus embarrassé du cadre des relations humaines : je ne peux plus faire ça. - Voyons petit frère ! – Ah grand frère, je n’ai pas moyen ! – Jeune frère, tu peux me donner ça – Grand frère, on ne peut plus, ils m’ont collé un logiciel de blancs, plus rien ne sort.
Voilà une scène telle que l’espèrent les politiques timides de réponse procédurale au clientélisme : la cadre s’abrite derrière la rigidité de l’instrument pour refuser un service, dont on devine qu’il n’irait pas dans le sens d’une saine gestion. Cette scène n’en dit pas plus et du reste, la gestion des personnels dans ce pays n’est pas devenue un modèle de transparence, à ma connaissance. La scène a peut-être été jouée pour mon contentement de blanc, ou bien le petit frère ne devait rien, en fait, au grand frère avant le remboursement d’une autre dette, ou bien elle a pu être déjouée par quelque ressort de l’étage supérieur, ou le fameux logiciel sera tombé en panne – ou encore, le refus de quelques menus services personnels n’aura pas suffi à nettoyer les écuries d’Augias. Il faut bien reconnaître que l’observation a ses limites et qu’elle ne permet pas, lorsqu’elle est isolée, de trop interpréter.
Retenons-en cependant que, toute imparfaite et partielle que soit une réponse au clientélisme sous forme de procédure et de logiciels, elle n’est pour autant pas forcément absurde ni inopérante. Tirons-en une conséquence : les procédures, les logiciels, les critères, sont des voies à poursuivre et si elles n’ont pas donné tous leurs effets, c’est peut-être simplement qu’elles n’ont pas été poussées assez loin ou assez longtemps. Il est trop fréquent que l’impatience mène à l’abandon de politiques dont le principal défaut est d’être un peu lentes dans leurs effets.
Sans espérer les rendre plus rapides, on peut quand même tenter de les appuyer un peu par des idées de la même veine, dont il est étonnant qu’elles ne soient pas apparues plus souvent.
La certification des procédures, pratique plus-que-technocratique, aiderait doublement des procédés nouveaux, assis sur des critères et aidés d’informatique, à s’imposer. Sur le fond des détails où se cache le diable, en premier lieu. Il est courant de rencontrer des procédures de gestion, facturées par des consultants incontestables, et pourtant pleines de trous, d’inconséquences, d’oublis, d’incohérences – effet du hasard, de l’inattention ou de quelque sournoiserie peut-être. Dans tel pays, la façon de payer des primes de brousse aux instituteurs envoyés dans les campements les plus reculés repose sur une palanquée de listes et une liste imposante d’émargements officiels, mais il manque quelques détails sur le simple début du procédé, l’établissement de ces listes, tandis que la gestion des primes est supposée se faire selon les postes, quand celle des salaires se fait selon la personne. Bien sûr, cela marche assez mal et de fait, l’écrasante majorité des bénéficiaires réels de la prime de brousse exerce ses talents dans la capitale. Dans tel autre pays, les normes démographiques permettant la création d’écoles ou de collèges dans la réglementation dite de la carte scolaire sont ainsi lâches qu’il est loisible au chef d’un village d’exiger que l’on envoie une bonne huitaine de professeurs pour une trentaine d’enfants : inutile de se plaindre des pressions locales. Un petit passage par la certification des procédures contraindrait les partisans du flou à se montrer plus aguerris – obligerait notre ennemi à plus d’adresse.
Un second lieu de l’intérêt de la certification tient au minimum de publicité que la procédure de certification suppose autour de ce qu’elle certifie. Rien ne demeure inaperçu, chacun dans l’institution sait, par la procédure même de certification, à quoi tous les autres s’engagent – quel contraste avec l’épaisseur des murs qui ferment bureaux et services dans les administrations publiques africaines et garantissent à chacun le droit de faire semblant de ne pas savoir ce qui se joue dans la pièce à côté. Les murs, de vrais amis de notre ennemi, nous y reviendrons bientôt.
La certification d’une procédure nouvelle a une saveur tellement technocratique qu’on ne la soupçonnera même pas d’être une pièce d’un jeu anti-clientéliste. C’est une affaire de cabinets de consultants insoupçonnables de visées politiques, et encore moins sociologiques : ils ne veulent que la conformité des règles à ce que le client a lui-même énoncé et que le client va du reste vérifier lui-même.
Il est étrange que cette idée n’ait pas fait plus de chemin dans les politiques dites de renforcement de capacités adressées aux modes de gestion des ministères africains de l’éducation. Elle ne serait qu’un prolongement indolore de l’intervention sur les procédures, normes, critères et applications, avec les mêmes avantages de légèreté de temps et de prix et celui, supplémentaire, de limiter les risques liés à l’auto-expertise ou à l’expertise non contrôlée.
On peut enfin proposer, en accessoire d’une procédure censée apporter critères, rigueur, égalité de traitement et transparence, un audit de ses résultats et pourquoi pas la publication de cet audit. Faire ainsi, c’est transformer un risque politique en avantage, par la popularité de la démarche auprès de ceux que les petits arrangements auraient lésés et, plus largement, auprès des populations exaspérées par les formes de clientélisme dont elle se sentent trop fréquemment exclues. C’est une épreuve de force d’un bon rapport gagnant, mais dont le gain politique est différé par rapport au coût immédiat. Un calcul de ce type peut être proposé à un ministère jeune, en début de mandat, sur un sujet comme celui de l’affectation des instituteurs ou l’allocation des bourses aux étudiants, qui ont un retentissement puissant dans la population.
Mais nous avons là, avec ces actions de procédures, une réponse trop immédiatement logique, trop techniquement logique, aux dangers du clientélisme. C’est une réponse posée sur des règles qui disent comment l’on fait tel acte, comment l’on prend cette décision, mais qui essaye de tenir debout toute seule, comme si les méandres habituels des décisions, dont on connaît seulement les résultats désastreux, n’avaient pas en eux-mêmes une propre logique, une justification, des procédés réguliers et admis. Le réflexe technocratique est soft, il propose, mais ne cherche guère à indisposer, il feint d’ignorer son ennemi et de croire que la raison bureaucratique devrait finir par s’imposer d’elle-même, dès qu’elle aura rencontré des esprits raisonnables.
Il y a là du reste une forme de résignation des technocrates, qui pensent ne pas disposer de moyens suffisamment puissants et légitimes pour affaiblir des habitudes de relations sociales et qui en concluent que leur mandat se limite à proposer des procédés d’action administrative qui leur sont contraires, dans le seul et mince espoir qu’ils se substitueront, un jour, aux manies clientélistes.
Pourtant les manies clientélistes ne traversent le corps social que par des moyens pratiques qui leur sont appropriés, elles n’orientent à leur manière l’action des administrations que parce que ces dernières sont organisées, en bien des détails, pour leur faciliter la tâche.
Lorsque je suis dans un ministère africain, en général un ministère de l’éducation, je m’efforce à oublier régulièrement ce que je suis venu y faire pour me laisser observer ce qui se passe. C’est élémentaire, pourtant pas si simple, parce que le technocrate a une mission mais n’a pas d’impressions, il écrit des rapports et non des récits ; parce qu’aussi observer c’est un peu comparer et donc faire plusieurs choses à la fois. Je me contenterai ici d’observations très simples, non construites, qui témoignent de ceci que le clientélisme se voit à l’œil nu, pour peu que le technocrate enlève un instant ses lunettes.
On croise du public dans un ministère, beaucoup de public et dans tous les services, même ceux qui n’entretiennent qu’un lien ténu avec le quotidien des écoles ou la vie qu’y mènent les enfants. On ne peut pas confondre le public qui déambule ou qui attend avec les occupants du lieu ou avec des visiteurs institutionnels venus accomplir une mission particulière. Le public attend, se trompe, se vêt comme à la ville quand on vient de la campagne. Il est intimidé, quoiqu’il en pense. Bien entendu, quand il y a des procédures, avec leurs manuels et leurs applications, il n’y est pas question de visite du public à l’administration centrale – bien au contraire (ce serait là un autre sujet), c’est à peine si les familles peuvent être reçues parfois dans les écoles, pour d’autres occasions que des levées de fonds. On croise l’armée des solliciteurs. Elle n’est pas toujours bienvenue : souvent, des affichettes préviennent que « le directeur ne reçoit que le mardi matin, merci de ne pas insister » - l’allure des affichettes, jaunies, fatiguées, suffit à faire comprendre que le barrage n’aura pas tenu et du reste la foule est aussi longue le jour prétendu sans visite.
Canaliser l’accueil du public dans les administrations pourrait bien devenir un but digne d’intérêt, quelque chose de stratégique dans l’affaiblissement recherché du clientélisme. Cela passe déjà par l’architecture et la gestion des bâtiments, puis par le choix des rencontres entre le public et les administrations qu’il peut être utile de favoriser et donc d’organiser, enfin par la multiplication des canaux de discussion plus transparents et plus publics que le colloque singulier, avec un fonctionnaire seul, dans un bureau fermé.
C’est peu de dire que l’architecture des bureaux de nos ministères est le plus souvent misérable, vieillotte et dégradée ; il est difficile d’attirer les investissements vers les conditions de travail des administrations, dont le produit doit sembler trop indirect, sans doute, dans l’effort d’éducation. Lorsque l’occasion se présente d’argumenter encore sur ce terrain, un argument de plus peut naître de l’utilité d’une architecture anti-clientéliste, privilégiant les espaces de travail ouverts, les bureaux collectifs, les secrétariats groupés entre cadres élevés logés en bureaux individuels, la visibilité de la circulation dans les bâtiments – la transparence est aussi une question d’architecture.
Une connivence entre l’architecture administrative et le dessin des bâtiments peut aussi se préoccuper des rencontres entre le public et l’institution. On ne trouve jamais cela dans les règlements qui organisent les administrations, mais seulement des listes de compétences et l’indication de hiérarchies, d’ailleurs imbriquées et confuses le plus souvent. A qui, où, quand, pour quoi faire et comment le public a-t-il accès aux services administratifs autres que la direction d’une école ? Les motifs de ces rencontres mènent-ils nécessairement à des rencontres individuelles, des colloques singuliers marqués par le secret, ou méritent-ils l’assistance ou la représentation collective offerte par des organisations constituées, syndicats, associations de parents ? Une architecture institutionnelle anti-clientéliste devrait proposer le second terme de l’alternative chaque fois qu’il est possible, organiser le premier dans un cadre défini, limiter le plus possible la présence du public dans les administrations centrales. Moins le public est abondant, moins il passe inaperçu. Il ne s’agit pas de réformes profondes dans l’organisation des administrations, les directions restent des directions, les services des services, les compétences sont inchangées. Ce sont des mesures d’organisation interne peu sujettes à de grandes contestations et d’autant plus acceptables par les administrés qu’elles leur offrent de nouveaux espaces de rencontre, accessibles par représentation à ceux-là même qui sont pauvres en contacts, relais et clientèles.
Dans les bureaux, au temps jadis, il y avait des téléphones, qui ne fonctionnaient pas toujours, maintenant ils sont dans la poche des fonctionnaires et cela marche beaucoup mieux. Mais cela ne marche pas de la même façon. Les téléphones mobiles sont ceux des fonctionnaires et non ceux des services. L’interlocuteur ne téléphone plus à un service, mais à quelqu’un de chair et d’os et s’il connaît le numéro, c’est qu’il connaît plus ou moins le quelqu’un, pour connaître le numéro il a déjà fallu croiser son propriétaire. Si l’appel n’est pas pris, on le renouvelle, au lieu de se signaler à un secrétariat. L’abandon plus ou moins total des réseaux fixes de téléphonie a eu ses raisons pratiques (enfin, ça marche) mais aussi ses conséquences relationnelles, qui vont toutes dans le sens d’une personnalisation de la position du fonctionnaire : celui-ci existe avant son institution, devant son institution. C’est une aubaine pour le clientélisme. Les adresses électroniques des agents suivent à peu près le même schéma, elles sont rarement institutionnelles, faute d’une organisation suffisante des outils numériques, on s’adresse donc au fonctionnaire sur une boîte personnelle de messagerie. Il est sans doute difficile de revenir en arrière dans le cas de la téléphonie, la place du GSM étant devenue ce que l’on sait, en prolongement de la vie des gens. Il reste possible cependant de faire fonctionner des réseaux de téléphonie fixe, de ne plus subventionner les communications de mobiles, de standardiser les cartes de visites en n’y indiquant que les numéros fixes, et de ne publier que ceux-ci dans tous les documents à circuler, enfin de réinstaller des standardistes prenant les appels sonnant sans réponse. Là encore, nous serons loin d’une révolution et peu d’arguments raisonnables pourraient être avancés pour s’opposer à ces mesurettes d’organisation interne, au demeurant peu coûteuses.
Toujours sans remuer les organisations par des réformes redoutées et contestées avant même d’être écrites, il est possible de fragiliser un peu les réseaux de clientèle en changeant plus fréquemment ceux qui les font vivre. Un constat d’observation très frappant dans les ministères subsahariens de l’éducation est la consanguinité des cadres, tous ou presque natifs de ces ministères, même dans les directions ou services qui n’ont rien de pédagogique et dont les homologues existent à la santé ou à l’hydraulique, comme les services de personnel, de finances, de planification, de construction. Une rotation régulière de ces cadres, entre plusieurs départements ministériels, produirait une érosion des opportunités clientélistes, au moins de celles qui naissent de la proximité professionnelle. Ce que les cadres perdraient en clientèle, on pourrait le leur rembourser, et par avance même, en carrière : tu seras directeur, mais dans un autre ministère.
Tout cela ne tue pas notre premier ennemi au premier coup d’escopette, il s’en faut. Le clientélisme est un mode de relations sociales qui facilite la vie de beaucoup, marque celle de tous, en n’exaspérant que les moins résignés et les moins riches en carnet d’adresses, et seulement de façon sporadique. C’est un genre d’ennemi que l’on peut user, affaiblir, cantonner mais contre lequel on n’a jamais fini de lutter.
Les plans sectoriels offrent un terrain pour cela. On sait qu’ils ne peuvent pas prospérer sans connaître et combattre leurs ennemis, il est possible d’y introduire des réflexions et des réformes pour cela. Il s’agit parfois d’idées ou de politiques plus petites que celles qu’il est usuel d’y trouver – rarement, un plan sectoriel s’intéresse à l’architecture des bureaux ou à l’installation des téléphones. Les idées sont parfois plus grandes aussi, dans le sens où elles dépassent les strictes compétences des ministères concernés. C’est une question posée aux approches sectorielles : si l’analyse est bien celle d’un secteur, la réponse en revanche doit-elle s’y cantonner ?
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Notre second ennemi vit en osmose avec le premier, qu’il alimente et qui l’alimente. C’est la résignation. Elle est à l’œuvre depuis la cour de l’école, où chacun s’est habitué à ce que le robinet ne donne pas d’eau et pense naïf de poser la question du pourquoi, jusqu’au bureau du Ministre (je me souviens de l’un d’entre eux, mettant fin à une discussion sur les possibles, par une revendication d’impuissance « mon autorité, vous savez, s’arrête à la porte de mon bureau ») et aux agences de développement, où l’on sait avant de les signer que les plans et projets ne seront pas exécutés, pas dans le temps donné en tout cas, et qu’ils ne porteront pas tous leurs fruits. La résignation est la mère des échecs qu’elle engendre en les anticipant.
C’est pourquoi la première prévention contre la résignation devrait consister à ne pas fabriquer du malheur par avance en se fixant des objectifs dont chacun sait qu’ils sont hors d’atteinte : si l’on procède ainsi, on décrète la résignation avant d’avoir entrepris quoi que ce soit en faveur de l’objectif déclaré. La toxicité est puissante et s’exerce bien au-delà des objectifs absurdes. On sait que pour celui-ci, chacun se contentera, bien obligé, d’un petit à-peu-près, d’un minuscule prétexte à satisfecit ; cela devient vite le sort de tous les objectifs. Un objectif, c’est un truc qu’il est normal et excusable de rater, qui n’engage qu’à la préparation des excuses, en général conjoncturelles. Aujourd’hui, les plans sectoriels et les projets des bailleurs sont pleins d’objectifs absurdes connus de tous comme tels dès leur formulation. C’est le cas de tous les calendriers, sans exception. C’est le cas des impératifs exogènes. La communauté internationale, ce grand quelqu’un, a décidé que le but de tous est la scolarité universelle, programmons-la, et comme on n’ose pas programmer au-delà de dix ans, elle sera pour dans dix ans, que l’on soit en République Centrafricaine ou en Tanzanie. C’est le cas de beaucoup de promesses endogènes, quand bien même elles n’auraient pas été tenues, quoique prononcées, depuis un quart de siècle.
Il y à dire ici sur les législations nationales. Presque toutes disent l’école obligatoire de six à quatorze ou seize ans, même là où l’on ne sait pas encore accueillir une classe d’âge entière en cours préparatoire. Que peut-il en résulter, sinon la preuve que la loi ment et la résignation à vivre dans le faux ? Le faux est légal, il est normal, il est attendu que les choses soient contraires à la loi, c’est même ainsi par construction. Qu’y ferais-je, si même la loi ?
Eviter promesses et annonces sidérales, voilà de la prévention qui coûte cher, parce qu’elle nous dit de ne pas avoir honte de la modestie, si nous ne voulons pas créer de la résignation en même temps que nous tentons de faire quelque chose. Ce n’est pas un prix d’argent, juste le prix de la petite dose de pessimisme nécessaire pour donner cours à un optimisme non résigné.
Même modeste, aucun objectif n’est certain et souvent, pour l’atteindre, on prévoit un enchainement de faits interdépendants (quelqu’un prend une décision, un autre achète, un autre livre, un quatrième explique, etc.). Que l’un défaille, tout est raté. C’est fréquent. Etrangement, dans les plans politiques de développement, il manque toujours ce que l’on fera si l’objectif n’est pas atteint ou l’activité pas réalisée. Il n’y a pas de plan B. Dans les faits, on attend le prochain plan. Cet oubli est un puissant fabricateur de résignation, puisque la seule alternative à quelque chose que l’on aurait dû avoir est d’apprendre à s’en passer, au lieu de mettre en branle un moyen de se le procurer, différent de celui qui n’a pas fonctionné.
Dans de très nombreux cas de politiques classiques logées dans des plans et programmes, il est pourtant simple de préparer des alternatives au procédé retenu à titre principal, ou des mesures d’attente si les délais doivent être longs ou se présentent ainsi. Les avions tombent rarement du ciel ; c’est que, par construction, ils sont remplis de plans B, C, D, E, conçus par des ingénieurs pessimistes auxquels la résignation n’est pas permise.
Il est ainsi étonnant, lorsque la puissance de la démographie excède de loin celle des procédés de construction, d’affirmer tout d’abord que l’on va construire dès l’année prochaine le double ou le triple d’écoles de ce que l’on a été capable de faire jusque-là, et de considérer en même temps que de toute façon, les enfants et les maîtres seront bien sages d’attendre. Quand il y a des catastrophes, on sait monter sans délai des abris raisonnablement confortables pour faire la classe. Certes, ce n’est pas le minimum souhaité, cela présente bien des inconvénients, c’est pourtant déjà un peu mieux que certains taudis délabrés qui abritent des écoles publiques ordinaires, à telle enseigne, comme chacun sait, qu’une fois la catastrophe passée, il n’est pas facile de vider les camps. L’alternative à la construction, si les chantiers sont bien plus lents que prévus, ou en attendant qu’ils se fassent, ou si leur nombre n’atteint ni l’objectif ni le nécessaire (ce qui est toujours le cas, toujours, pour la raison exposée plus haut), est donc très facile à trouver – sous la seule réserve d’accorder sa juste place à la modestie, comme antidote à la résignation. Ici, c’est la résignation à des classes de cent élèves et plus, qui sont devenues le lot normal depuis que les enfants poussent plus vite que les écoles.
Faire un plan sans voies alternatives, alors que la probabilité qu’il se réalise n’est pas très élevée, c’est programmer la résignation.
Quand chacun aura évité de fabriquer des stocks de résignation future par le moyen d’objectifs absurdes, la résignation sera pourtant déjà là, avec une bonne propension à se fabriquer d’elle-même, il lui suffit que le temps passe pour cela. Des latrines bouchées depuis hier ont éventuellement le pouvoir de motiver une action de débouchage ; si elles sont bouchées depuis trois semaines sans que personne n’ait rien entrepris, elles le sont pour l’éternité, puisque personne n’en est mort. Si l’on pouvait donner une mesure à la résignation, la formule serait une puissance x du temps qui passe.
Lutter contre la résignation, c’est alors essayer de faire en sorte que, lorsqu’un événement indésirable survient, il entraîne une réaction sans délai.
Une partie de la réponse tient ici à des procédures, dans des domaines distincts de ceux où les agences d’aides proposent le plus souvent leurs appuis. Il s’agit ici surtout de procédures locales destinées à consigner des anomalies, à les transmettre et à mettre en marche un procédé de surveillance ou de solution.
L’absence répétée de l’enfant (l’abandon, c’est une forme de résignation, le mécanisme en est très proche en ce qu’il ne suppose pas de décision formelle ni même consciente), les notes trop basses d’un enfant, d’une classe ou d’un maître, la panne de latrines, l’effectif très supérieur à la norme, doivent se loger dans des procédures préétablies organisant un contact avec l’environnement, famille, fratrie, inspecteur, commune.
Une autre partie de la même réponse est d’assortir ces procédures de délais et de sanctions pour l’abstention à signaler et surtout d’un droit formel d’initiative donné à un tiers partenaire, l’association de parents, le syndicat, la commune.
La troisième partie de la même réponse est bien plus vaste : posons que plus la déconcentration et la décentralisation sont poussées et réelles, plus ces procédures ont des chances d’avoir du sens et de ne pas laisser le temps installer la résignation. Les plans politiques évoquent souvent la déconcentration et la décentralisation, sans dire assez ce que chacun peut y gagner ; il faudrait en même temps ne pas avoir peur des micro-procédures, d’une approche micro de la gouvernance locale du système et de saisir ces occasions pour ouvrir cette gouvernance à des initiatives de tiers, l’initiative étant l’inverse de la résignation.
L’initiative étant l’inverse de la résignation, une façon utile de faire fonctionner les plans d’allocation des ressources, d’investissements et d’aides diverses, serait de ménager une place critique aux initiatives. Tous les plans sont dans une logique de rationnement, parce que l’argent est trop rare pour que chacun en ait une part. Il faut donc une clef de rationnement, conciliant le juste et l’efficace. La preuve d’initiatives prises par l’établissement ou l’administration demandeuse de moyens peut fournir une des clefs de rationnement. Certes, Monsieur le Directeur, vous ne pouvez pas tout seul réhabiliter ce bâtiment. Mais la pompe à eau, vous pourriez, et vous auriez pu aussi contrôler un peu les absences et les corrections des cahiers. Faites-le donc, appelez-nous pour nous montrer, nous réhabiliterons alors le bâtiment. L’objection pourrait être que les enfants souffriraient des directeurs d’écoles les plus résignés, mais elle tombe si des tiers ont un droit d’intervention dans les cas d’abstention du directeur à agir.
D’autres réponses tiennent plus à l’environnement social de la résignation, vue maintenant comme une attitude mentale collective. Les représentations collectives ne sont pas figées, elles sont travaillées par l’air du temps. Les médias de masse ont montré une grande puissance à associer des valeurs à des comportements, des statuts sociaux, des modèles. On a vu des émissions de télé-réalité populariser et même starifier des marmitons et des pâtissiers, ce qui a au moins le mérite de concurrencer le modèle du golden-boy oisif prisé des fictions destinées au même public. Montaigne disait de l’enfant rétif aux études « qu’on le mette pâtissier dans quelque bonne ville »[1] ; voilà aujourd’hui le pâtissier étoile télévisée du prime-time, créateur de marques, artiste et presque patrimoine culturel. Tant mieux ! On doit pouvoir le faire aussi pour le maître d’école épargné par la résignation. La résignation épargne bien des directeurs ou maîtres d’école, il serait du reste utile de chercher comment, mais je n’ai jamais vu qu’on les montre tels qu’ils sont, au public, aux parents qui n’ont pas la chance d’une telle école dans leur quartier, aux enfants.
L’Afrique valorise peu l’initiative individuelle, elle la freine plutôt par le poids des solidarités familiales étendues et du clientélisme, dans sa dimension collective. Les politiques de création et de diffusion culturelle, lorsqu’elles visent le grand public, peuvent proposer des représentations différentes des jeux sociaux et elles le font déjà dans une certaine mesure. Les fictions télévisées africaines grand public mettent le plus souvent en scène des familles où les rôles ne sont pas distribués comme dans celles des téléspectateurs, cela est voulu. Il est permis de croire ces politiques capables d’éroder la résignation, en faisant vivre des modèles qui y résistent avec succès, pour peu que par ailleurs, les administrations locales ou nationales soient capables aussi de leur donner un écho de vérité en identifiant des occurrences réelles de ces modèles et en les récompensant.
L’environnement social de la résignation a aussi une composante professionnelle. Les métiers de l’enseignement sont peu porteurs d’inventivité, de dynamisme et d’initiative, quelles que soient les qualités de ceux qui les exercent. Les tâches sont routinisées par les programmes et la répétition du schéma inchangé des années scolaires, les enseignements par les examens, l’organisation administrative a toujours quelque lourdeur, les salaires sont au mieux modestes et les carrières suivent des schémas réglementaires à qui le statut général de la fonction public a conféré le caractère intangible du monument historique. Tout cela forme un nid douillet pour la résignation. En évitant des propositions au risque politique excessif, il reste tout de même quelques marges d’aménagements.
L’âge auquel on devient cadre, la mobilité de la carrière des cadres ne sont pas inscrits dans les statuts généraux de la fonction publique. Rien n’impose à un directeur d’être sexagénaire, rien n’impose d’avoir mené toute sa carrière au ministère de l’éducation pour y être un jour directeur.
Dans certains pays, le premier salaire d’un instituteur débutant n’est pas payé avant six mois, parfois douze, parfois même plus. C’est une bonne façon d’enseigner la résignation au maître d’école, et cela vient de celle du directeur des ressources humaines et de celui des affaires financières, qui ont trouvé ça comme ça et le laisseront comme ça. Ils ne sont pas choqués, eux-mêmes, en début de carrière, ont appris la résignation comme ça, en n’étant pas payés, en taxant les parents et en faisant crédit à la boutique. Si ces directeurs avaient grandi dans un métier ou une institution où l’on paye les salaires à temps (il existe des institutions de ce genre dans tous les pays d’Afrique), ils concevraient de l’étonnement en trouvant cette situation, l’exprimeraient peut-être, entreprendraient quelque chose. Nous retrouvons ici l’indication de la rotation des cadres, que nous avons déjà appelée contre le clientélisme. Comme nous avons vu que la résignation est une fonction exponentielle du temps, et que l’âge est du temps, nous ajoutons une indication à l’accélération des carrières. Trouvons des directeurs de quarante ans, ayant fait leurs armes dans une compagnie de transport, d’électricité, de téléphone, pour des mandats courts, parce que la dimension professionnelle de la résignation pourrait tout aussi bien les rattraper.
Il en va de même du maître d’école : les années l’usent et lui apprennent tout ce qu’il ferait mieux de ne pas savoir, qu’un mauvais élève reste mauvais, que quand les latrines fonctionnent, ce n’est pas pour longtemps, que la loi dit n’importe quoi. C’est miracle, s’il se croit en commençant missionné à combattre l’ignorance et à libérer les esprits, qu’il s’y essaie encore en approchant de la retraite. De ce point de vue, toute mesure susceptible de rompre la monotonie des années et de faire apparaître des espérances plausibles dans son horizon est un élément du combat contre sa résignation. Des possibilités réalistes de carrière vont dans ce sens, être instituteur pourrait ne pas être une condamnation à perpétuité. L’explosion des effectifs de collégiens, associée à la présence chez les instituteurs de nombreux diplômés de l’enseignement supérieur, devrait permettre un système de promotion des maîtres du primaire vers le secondaire, où les salaires sont meilleurs et où les établissements sont le plus souvent dans des localités mieux équipées. Ce n’est qu’une question de régulation, pas de révolution.
Les enseignants du primaire sont aussi des observateurs privilégiés du système scolaire et de la société dans leur ensemble ; pour peu qu’on les sollicite et qu’on les y aide, ils peuvent produire des informations précieuses et cette production les mènerait à renouveler le regard qu’ils portent sur les enfants, les familles et les quartiers – au-delà des informations, ils peuvent avoir aussi des suggestions, que nul ne leur demande hélas d’exprimer. Il y a de l’idée, de l’engagement et de la création partout et même si cela n’était pas exact, rien ne s’opposerait à ce que les institutions fassent comme si cela l’était, pour que cela le devienne.
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Tout cela peut être déconcertant, selon le point de vue où l’on se place. Nous voyons que si l’on essaie, dans un programme politique pour le développement de l’éducation, de ne pas s’en tenir à énoncer ce que nous voulons atteindre et comment nous essaierons de le faire, mais d’y ajouter ce contre quoi il y a lieu de se battre, de reconnaître les ennemis des ambitions et de se préparer à les affaiblir, on n’obtient pas tout à fait le même genre de document.
Certaines des suggestions vont sembler mineures, d’autres trop éloignées des champs de manœuvre habituels et relever de politiques plus générales de l’Etat et de l’emploi public, hors de portée des ministères de l’éducation. Tout cela, de surcroit, pourra sembler vain, parce qu’il n’est pas aisé de croire que des modalités répandues de relations sociales et des attitudes mentales collectives puissent se changer par le truchement de planifications technocratiques : la résignation guette même celui qui rêve de la combattre.
Ces réticences ne sont affaire que d’opinion, non de faits, l’impossibilité d’agir ne peut être prouvée que par l’échec.
Sans examen des suggestions avancées ici, et donc sans réticences, retenons à crédit deux conséquences simples de l’hypothèse selon laquelle le développement de l’éducation en Afrique subsaharienne a deux ennemis, le clientélisme et la résignation.
La première de ces conséquences est que nous avons besoin de sociologie pour établir la réalité, le détail, les cheminements et les avatars du clientélisme et de la résignation. Ce papier est écrit sur le vent des intuitions nées d’observations certes nombreuses, mais mal ordonnées et sans le secours d’un cadre conceptuel. Il est plus proche du propos de comptoir que du document à citer. S’il se trouvait des sociologues pour donner un corps savant à ces hypothèses, et quelques sous pur payer ces sociologues, le développement de l’école pourrait faire un pas, certes pas sur le front des opérations, mais sur les lignes arrières du combat.
La seconde de ces conséquences (que l’on peut déduire aussi de constats plus classiques) est que le progrès sectoriel ne se gagne pas de l’intérieur des frontières des institutions publiques qui pensent et disent gouverner le secteur. L’éducation n’est pas seulement un service plus ou moins public, elle est aussi le lieu de convergence de nombreux faits sociaux, sur lesquelles les autorités publiques peuvent avoir prise, mais seulement sous la condition de les appréhender dans le plus grand nombre possible de leurs dimensions.
[1] Essais, I, XXV :« Qui par souhait ne trouve plus plaisant et plus doux, revenir poudreux et victorieux d'un combat, que de la paulme ou du bal, avec le prix de cet exercice : je n'y trouve autre remède, sinon qu'on le mette pâtissier dans quelque bonne ville : Fust il fils d'un Duc : suivant le précepte de Platon, qu'il faut colloquer les enfants, non selon les facultez de leur père, mais selon les facultez de leur âme. »
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