Accès à l’école : pour en finir avec l’équité.

Rendre plus équitable l’accès à l’éducation primaire, dans les pays où elle n’atteint pas encore tous les enfants, est une finalité des politiques à qui chacun reconnaît une légitimité indiscutable. Il va de soi, semble-t-il,  que les progrès quantitatifs de la couverture et de la fréquentation scolaires doivent s’accompagner de progrès dans l’équité et même que les gouvernements et leurs bailleurs doivent tout faire pour qu’il en aille ainsi.

L’intuition se satisfait aisément de cette quête : elle dit souvent que la fréquentation scolaire varie entre les individus selon des schémas qui ne doivent rien au hasard, et qu’elle n’est donc pas très équitable – elle dit aussi que la justice, au sens le plus général que ce mot peut porter, commande de tenter d’y remédier. Les exemples qui fortifient ces intuitions sont simples, faciles à documenter, ils ont quelque chose de si trivial qu’il ne va pas être facile de montrer qu’ils nous mentent. On dira, dans tel pays, que les taux de scolarité (d’accès, d’achèvement, ce que l’on voudra) de telle région septentrionale ou périphérique sont inférieurs à ceux de la capitale ou à la moyenne nationale, en raison d’un nombre encore trop limité d’écoles et de maîtres – il faudra en conclure que le gouvernement et ses bailleurs ont à équiper cette région en urgence et en priorité, avant que de terminer leurs efforts là où les taux sont déjà élevés. Le même genre de constats et de raisonnements simples portera sur l’écart entre les citadins et les ruraux, les garçons et les filles et parfois, les riches et les pauvres, si toutefois l’on a accumulé des statistiques assez précises sur ce cas.

Il n’est évidemment pas équitable que les filles aillent moins à l’école que les garçons, les ruraux que les citadins, les ressortissants de telle région que ceux de telle autre, les pauvres que les riches. Il est donc évident que les politiques doivent s’efforcer de rattraper, de corriger, de gommer ces écarts.

Les propos qui suivent proposent pourtant de soumettre ces intuitions à diverses sortes de critique.

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La première variété de critique à laquelle on peut soumettre l’idée intuitive d’équité n’est pas fondamentale, en ce sens qu’elle ne remet pas en question le concept d’équité mais seulement les constats empiriques des disparités.

Les écarts de fréquentation scolaire entre les filles et les garçons sont les seuls, parmi les écarts dont nous parlons fréquemment, à faire l’objet de mesures peu contestables. On connaît partout aussi bien la proportion de chaque sexe dans la population scolarisable que dans la population scolarisée. Et certes, dans certains pays, les filles subissent une discrimination statistiquement lourde – les écarts de taux entre filles et garçons peuvent atteindre des vingt points sur cent et plus, s’il s’agit d’achèvement primaire.

Les autres écarts sont plus incertains. Les taux régionaux ou locaux de scolarisation sont des mesures hasardeuses, dans la mesure où l’on connaît mal les mouvements de migration interne des populations et où ces mouvements sont puissants. Des écarts régionaux calculés l’année d’un recensement de la population peuvent décrire une réalité – quelques années plus tard, leur mesure ne vaut plus rien ou presque. Mais même avec des chiffres de population récents, il faudrait être certain que les migrations scolaires temporaires, c’est à dire le fait de quitter sa région pour une grande ville, via le confiage, pendant quelques années scolaires, restent une pratique marginale.  Or, ces comportements peuvent être assez fréquents et ils disjoignent la mesure de la résidence des jeunes et celle de leur fréquentation scolaire, qui se fait ailleurs.

La distinction urbain – rural est quant à elle des plus grossières. Elle repose le plus souvent sur des classifications administratives de communes, peu actuelles et qui n’ont pas forcément de lien avec la réalité des territoires. Elle méconnait le phénomène pourtant massif de regroupement des populations dans des banlieues ou le long d’axes routiers, de sorte que la répartition statistique de la population entre deux catégories maximise le nombres de ruraux et donc les discriminations scolaires dont ils sont apparemment les victimes.

Quant aux disparités scolaires en lien avec la richesse des familles, si le constat n’a rien pour surprendre, on retiendra cependant que les mesures de la richesse sont marquées d’une grande imprécision, qu’elle relèvent, dans les enquêtes de ménages, d’un mécanisme déclaratif et qu’elle tentent de saisir une richesse de la famille au sens nucléaire du terme, quand ce n’est pas forcément l’acception la plus partagée en Afrique subsaharienne.

Le premier pas de nos critiques est modeste, il mène tout de même à établir que l’équité ne peut pas se contenter d’une approche empirique. Les preuves empiriques des défauts d’équité sont fragiles, à l’exception de celles qui établissent les disparités entre filles et garçons.  Parler de l’équité, fonder sur l’équité des raisonnements de politique qui visent à légitimer une orientation particulière de l’action et de la dépense, supposera par conséquent d’avoir recours à une construction conceptuelle et pas seulement à une acception empirique et approximative de l’équité, vue comme une sorte de justice dont l’avènement ou le défaut pourrait s’observer à l’œil nu.

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Allons maintenant vers une critique plus radicale. Les documents d’analyse ou de politique sectorielle qui ont trait au développement de l’éducation ne sont pas des mémoires de philosophie, ils estiment donc avoir des excuses à rester peu explicites sur la signification des concepts qu’ils emploient. Pour un peu, leur lecteur se contenterait de n’y entendre que le sens commun des mots, assez approximatif, de n’en retenir que ce qu’ils évoquent et non ce qu’ils désignent.

C’est pourquoi il faut un peu de lecture analytique pour découvrir le contenu des concepts caché derrière le sens trivial des mots - en un mot, pour mettre au jour les idéologies qui travaillent les acteurs.

Dans la littérature sectorielle, l’équité n’est jamais bien loin de la statistique – comme une variété dégradée d’égalité que l’on aurait mélangée de pourcentages afin d’en tirer des plus et des moins, à la façon de La ferme des animaux.  La traque de l’équité consiste à choisir des critères binaires permettant de définir des sous-groupes dans la  population et à comparer les taux de scolarité entre ces sous-groupes et l’ensemble. Si un sous-groupe fréquente moins l’école que la moyenne, il n’y a pas équité. Les filles vont moins à l’école que les garçons, ce n’est pas équitable.

La recherche des sous-groupes éventuellement défavorisés reste au demeurant limitée à quelques critères rudimentaires (le sexe, le lieu de résidence, la richesse), dont nous avons vu plus haut que certains pouvaient être difficiles à objectiver en catégories statistiques fiables.  Les exigences de la prudence politique interdisent de poser des questions qui brûlent les langues, en testant des sous-groupes recomposés sur des bases ethniques ou linguistiques. Le manque de données ou d’imagination conduit à négliger de tester d’autres critères binaires dont l’intuition indique pourtant qu’ils peuvent entretenir une relation avec la fréquentation scolaire, comme la myopie, l’anémie, l’appartenance à une fratrie très nombreuse, la monoparentalité de la famille, voire le simple fait d’être gaucher. De la sorte, les développements des analyses ou des intentions politiques sur l’équité scolaire laissent le lecteur sur sa faim : une fois reconnues les discriminations dont souffrent les filles et évoquées les hypothèses un peu floues sur les pauvres et les ruraux, on trouve peu à y apprendre et encore moins à se surprendre. La recherche de l’équité ne s’accompagne pas d’équité dans la recherche, puisque ce sont toujours les mêmes critères que l’on teste (le sexe, la ruralité, la richesse), alors même que l’on nourrit déjà peu de doutes intuitifs à leur égard.

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Mais cette construction de sous-groupes souffrant de discriminations montre surtout les contours étranges de l’équité. Comme concept, l’équité se présente en effet de façon radicalement différente de l’égalité ou de la justice. Puisqu’elle se révèle au moyen de comptages, l’équité est une affaire de groupes, de collectifs, de communautés, de plus et de moins. L’égalité et la justice, ce sont au contraire des affaires de droit et de personnes.

On n’est pas loin, en filigrane, de deux conceptions antagonistes des rapports entre les gens et les Etats, de la citoyenneté. Dans l’une de ces conceptions, celle qui admet aussi l’équité, ce rapport est médiatisé par des groupes, des communautés. Dans l’autre, plus jacobine, il ne l’est pas et il ne doit surtout pas l’être parce que l’égalité l’interdit.

Si l’on pousse à l’aporie un jugement d’équité, on ne trouvera rien à redire au titre de l’équité d’une situation où un enfant sur trois fréquente l’école, si ce tiers est également réparti entre le Nord et le Sud, les filles et les garçons, les pauvres et les riches, les citadins et les ruraux.

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Nous voyons que l’équité n’est ni l’égalité ni la justice. En soi, ce n’est encore pas une grande découverte. Demandons-nous maintenant si le fait de poser l’accès à l’éducation de base comme un droit fait évoluer notre questionnement. De fait, la plupart des Etats ont inscrit l’éducation de base au titre des droits de leurs jeunes citoyens ; c’est aussi le cas de nombreux textes internationaux de rang élevé dans les hiérarchies de normes et très largement ratifiés, comme l’étrange [1] convention internationale des droits de l’enfant de 1989.

Ce qui fait d’un droit une affaire sérieuse est son opposabilité individuelle vis à vis des autorités, quel que soit l’avantage que la collectivité en retire ou non. Inopposable, un droit ne serait qu’une farce louche, une monnaie de singe, il n’aurait comme effet que de démonétiser le droit, tous les droits, par ruine de la confiance. C’est pourquoi du reste, lorsqu’elles en sont saisies, les juridictions des organisations internationales opposent aux gouvernements le droit d’un enfant à l’éducation, dès que la législation, du pays le lui reconnaît, peu important que les autorités aient manqué de temps ou d’argent pour bâtir des écoles. [2]

Le droit est donc une affaire d’opposabilité : il vaut pour tous et pour chacun, il ne s’amoindrit pas du fait des circonstances ou des intendances. A une jeune fille réclamant l’exercice de son droit, la réponse ne peut pas être « tu n’es pas plus désavantagée que les autres filles ni même que les garçons, d’autres que toi sont privés de ce droit, tu n’es donc pas fondée à te plaindre. Nous avons fait de notre mieux pour l’équité. » Cette réponse n’est pas conforme au droit parce qu’il n’y a pas de droit sans égalité.

Il en va autrement quand l’éducation n’est plus un droit mais une faculté proposée à une partie seulement de la population, dans l’idéal sa partie la plus talentueuse ou la plus méritante, comme c’est le cas de l’éducation supérieure. L’accès à l’Université n’est pas un droit, il peut être sélectif (de fait, il l’est) sans que cela fasse scandale, parce que nul n’a jamais promis que tous puissent y aller. Si de l’argent public finance tout ou partie des études supérieures, ce n’est pas pour la réalisation d’un droit, mais en raison de l’intérêt collectif à disposer de jeunes qualifiés.  La place du droit, dans cette affaire, se situe dans l’égalité des chances pour l’accès et là seulement, parce que le droit est une technique adéquate pour installer des procédures. Une législation introduira des mécanismes pour garantir au mieux cette égalité de chances (des concours transparents, par exemple) ou pour compenser des inégalités constatées (des mesures de discrimination positive comme des bourses ou des quotas). Nous serons alors en plein dans le champ de la recherche de l’équité et la raison qui le justifie est que l’accès à l’Université n’est justement pas un droit.

Il n’est donc pas rationnel de militer dans le même temps pour l’équité et pour le droit à l’éducation de base. Qui prend le droit au sérieux n’y fait pas rentrer d’équité.  

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Un raisonnement d’équité est en fait une justification du rationnement temporaire. Tant qu’il n’y a pas une place à l’école pour chacun,  il est bon, pense-t-on, que tous les groupes soient servis à égale proportion.

C’est en effet une question très sérieuse que de savoir au nom de quoi et de quel genre de justice on va choisir qui va et qui ne va pas à l’école, s’il n’y a pas de place pour chacun. Cette question ne devrait pas être laissée au hasard.

Ce que nous dit l’égalité est ici différent, pour les pratiques, de ce que nous dit l’équité.

L’équité nous dit : rationnez tous les sous-groupe de manière égale, les septentrionaux comme les méridionaux, les ruraux comme les citadins, les filles comme les garçons, les pauvres comme les riches – qu’à la fin, il reste partout la même proportion d’enfants privés d’école. Donnons d’abord des écoles aux villages ou aux campements qui n’en ont jamais eu.

L’égalité nous dit : tant qu’il reste un enfant privé d’école, le droit n’est pas advenu. La moins mauvaise des politiques est alors la plus efficace et non la moins inéquitable d’un point de vue des statistiques de groupes. Il faut d’abord construire des écoles là où nous savons qu’elles seront vite pleines, là où, avec le peu d’argent que nous avons, nous scolariserons le plus d’enfants. Dans la vraie vie, aujourd’hui, en Afrique subsaharienne, il y a de fortes chances que cela tombe plus souvent dans les banlieues.

On voit ici que l’opposition entre l’égalité et l’équité est tout sauf simplement théorique.

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L’intérêt des raisonnements sur l’équité réside ailleurs que dans les politiques qu’ils commandent. Ces raisonnements nous rappellent que l’exclusion scolaire ne doit rien au hasard et qu’elle est socialement construite. Ce n’est à nouveau pas une grande découverte. On peut cependant observer que les politiques scolaires des pays subsahariens ne contiennent pas grand’ chose pour déjouer les mécanismes de construction sociale de l’exclusion scolaire. Ces mécanismes sont pourtant connus, ils sont triviaux, ils constituent la négation quotidienne la plus facile à percevoir de l’idée de droit à l’éducation.

L’école qui barre le passage dans la classe supérieure à l’enfant noté sous la moyenne, l’école qui transforme les retards en absences en mettant à la porte les retardataires, l’école qui distribue des devoirs à la maison et des punitions en forme de zéros, l’école qui exige l’uniforme ou fait honte au pauvre de sa pauvreté, l’école qui ne ménage pas la pudeur des enfants et qui laisse les plus forts ou les maîtres racketter les plus faibles, c’est un école qui fait tout ce qu’elle peut pour favoriser l’exclusion et installer les mécanismes sociaux qui jouent surtout contre les filles et les pauvres. Il en va de même de toutes les pratiques de sélection précoce, qui heurtent de front l’idée de droit attaché à l’éducation de base (et à elle seulement). Plus triviaux encore sont les mécanismes qui mettent à la porte les myopes, les anémiques, les gauchers.

De ce point de vue, il est étrange de constater que dans la littérature sectorielle, les politiques appelées à favoriser l’équité sont le plus souvent du côté de ce que l’école ne sait pas faire, c’est à dire du côté de mesures nouvelles supposées être en faveur des sous-groupes discriminés. En effet, attaquer les mécanismes triviaux qui préparent et fabriquent l’exclusion scolaire tout en la transformant en discrimination socialement construite est plus simple, moins coûteux et surtout bien plus à la portée des autorités scolaires, en ce qu’elles relèvent de la pédagogie élémentaire et de l’organisation interne des écoles.

L’affaiblissement – peut-être, un jour, l’éradication - des mille mécanismes triviaux qui excluent les enfants de l’école tout en construisant et en reproduisant des clivages socialement fondés est à la fin la seule lutte qui compte et qui réconcilie la quête de l’équité à celle de l’égalité. En Afrique subsaharienne, elle ne semble pas avoir commencé.

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[1] voir l’article 14 de la CIDE, qui constitue un test simple du défaut de sincérité des Etats l’ayant ratifiée

[2] Cour de Justice de la CDEAO, Abuja, 19 novembre 2009, v. http://www.reliefweb.int/rw/rwb.nsf/db900SID/MYAI-7Y28UM?OpenDocument